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关于《毕节市饮用水水源保护条例(草案)》的起草说明

一、制定《条例(草案)的必要性

饮用水水源是人类生存的基本条件,是健康生活的基本要素,饮用水水源的保护直接关系到广大人民群众生命安全和身体健康,事关经济社会发展大局和社会繁荣稳定。我市饮用水水源点分散,水源保护区内农业面源污染、工业污染和生活垃圾污染形势严峻,饮用水水源保护体制不健全,水环境安全隐患突出,水源风险防范应急能力相对薄弱,保护难度较大。201512月,市人大常委会办公室印发《关于征集2016年度立法建议项目的公告》,并通过毕节电视台、毕节日报、毕节人大常委会网站发布公告,广泛征求2016年度立法建议项目,社会各界反映最为迫切的立法建议项目就是对倒天河水库等饮用水水源进行立法保护。因此,为合理利用水资源,加强饮用水水源保护,保障我市饮水安全,制定《条例(草案)》十分必要。

二、起草过程

市委第82次常委会审议通过了《毕节市人大常委会2016年立法工作计划》,将《条例》列为2016年立法项目。按照工作安排,市环境保护局牵头以采取委托第三方参与立法的方式,即委托国浩律师(贵阳)事务所负责《条例》法规文本的起草。国浩律师(贵阳)事务所在开展立法前期调研基础上,2016710形成《条例》法规文本初稿后,于201671219日充分征求了市中级法院、检察院,市政府法制办,市卫生计生委、旅游局、住房城乡建设局、城管局、城乡规划局、交通运输局、公安局、水务局、畜牧水产局、国土资源局、农委、林业局、发展改革委、财政局、工业能源委、水文水资源局,毕节水务公司等20家单位的意见。根据各单位反馈意见情况,对法规文本进行了修改,于2016729再次征求上述部门意见。201682812召集市中级法院、检察院等20家单位组织召开了两次征求意见论证会,并邀请市人大法工委和环资委领导现场作指导,根据各单位意见和建议组织对法规文本进行了修改完善。2016826,市人大召集市政府法制办、市环境保护局和国浩律师(贵阳)事务所召开座谈会,反馈向省人大法工委汇报《条例》法规文本时省人大法工委的指导意见,根据指导意见再次对法规文本进行修改完善。经报市政府法制办审查,无修改意见。经过多次修改完善,并经2016926市第一届人民政府第65次常务会议审议通过,形成《条例(草案)》。

三、需要说明的问题

(一)关于法规名称

在《条例(草案)》起草过程中,对《条例(草案)》名称有以下意见: 一是饮用水水源保护的对象为,属于环境保护范畴,为毕节市人大立法权限,法规名称为《毕节市饮用水水源环境保护条例》;二是饮用水水源保护不仅涉及水环境保护,还涉及水量、取水权、航行等内容,部分超出了毕节市人大的立法权限,法规名称应当为《毕节市饮用水水源保护条例》。结合《<毕节市饮用水水源保护条例>起草工作方案》载明的法规名称为毕节市饮用水水源保护条例,经研究后,法规名称确定为毕节市饮用水水源保护条例

(二)关于法规调整范围

饮用水水源包括集中式饮用水水源和分散式饮用水水源。毕节市现有集中式饮用水水源940余处,保护区划分占比小、污染及潜在污染严重,亟待加强保护。同时,分散式饮用水水源分布广,不便管理,《贵州省饮用水水源环境保护办法(试行)》等法规均未将其纳入调整范围,故《条例(草案)》第二条规定:本条例适用于本市行政区域内饮用水水源的保护和监督管理。本条例所称饮用水水源指用于城乡集中式供应生活饮用水的湖泊、水库、江河、溪潭、地下河()、地下水井等水源,供水人口原则上为1000人以上,未将分散式饮用水水源纳入调整范围。

鉴于《条例(草案)》未将分散式饮用水水源纳入调整范围,但贵州省十三五期间将开展改善农村人居环境工作,实施农村人居环境十大工程,推进城乡供水一体化,到2020年实现农村饮用水安全目标。结合毕节市农村地域广、农村人口多的特征,,《条例(草案)》明确了加强农村饮用水水源建设和保护,第十一条规定:市、县(区)、乡(镇)人民政府应当加强农村饮用水水源工程建设,加快农村集中供水管网建设。鼓励和扶持农村集体经济组织和农民兴建蓄水、保水工程,推动农村饮用水工程建设。这是《条例(草案)》立法亮点之一。

(三)关于人民政府及部门职责

  根据《水污染防治法》第四条县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划、《贵州省环境保护条例》第四条县级以上人民政府应当将环境保护纳入国民经济和社会发展规划,确保环境保护与经济建设同步推进,协调发展、《贵州省饮用水水源环境保护办法(试行)》第二十二条县级以上人民政府应将饮用水水源环境保护资金纳入年度财政预算,加大对饮用水水源保护工作的投入的规定,《条例(草案)》第四条规定:市、县(区)、乡(镇)人民政府是饮用水水源保护的责任主体,对本行政区域内饮用水水源的水质和水量负责,将饮用水水源保护纳入国民经济和社会发展规划,并建立和完善饮用水水源保护投入机制,逐步加大饮用水水源保护投入。第五条、第七条、第十一条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第三十四条、第三十六条等条款对政府职责作了进一步具体规定。

饮用水水源保护涉及行政部门较多,《条例(草案)》分别对各部门在饮用水水源保护中的职责进行了详细规定,水行政主管部门主要负责水量,环境保护行政主管部门主要负责环境保护和污染防治。其中第八条、第九条、第十条、第四十一条等条款规定了水行政主管部门职责,第五条、第十二条、第十四条、第十七条、第四十条等条款规定了环境保护行政主管部门职责。同时,在第四十二条对其他相关部门的职责进行了列举,明确权责。《条例(草案)》法规文本还对饮用水源管理单位职责(第四十四条)、供水单位义务(第四十五条)进行了规定,系《条例(草案)》立法亮点之二。

(四)关于饮用水水源保护区

    饮用水水源保护区制度是饮用水水源保护一项行之有效的基本制度。毕节市大部分集中式饮用水水源尚未划分保护区,不利于饮用水水源保护。为促进毕节市饮用水水源保护区的划定,《条例(草案)》用专章对饮用水水源保护区的划定进行规定,规定饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区,必要时,可划定准保护区;并对饮用水水源保护区的调整等相关问题进行了规定,并将责任落实到具体部门;鉴于《贵州省饮用水水源环境保护办法(试行)》对饮用水水源保护区的划定已有较具体的规定,为此,《条例(草案)》第十四条规定:饮用水水源保护区的划定,由县(区)人民政府环境保护行政主管部门会同相关部门编制初步方案,经县(区)人民政府审定后,依法报省人民政府批准。跨县(区)的饮用水水源保护区划定,由市人民政府环境保护行政主管部门会同相关部门编制初步方案,经市人民政府审定后,依法报省人民政府批准。饮用水水源保护区因公共利益、自然环境和水质发生变化等情况需要调整、取消的,由原编制初步方案的环境保护行政主管部门组织论证,经市、县(区)人民政府审定后,依法报省人民政府批准。饮用水水源保护区划分方案经批准后,应当依法向社会公布。并在第五十五条规定了环境保护等部门及其工作人员玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊的法律责任。

    同时,在饮用水水源水质保护方面,亦主要依据保护区的划分作不同要求,在第三章对一级保护区、二级保护区和准保护区的禁止性行为进行了详细规定,并在第三十条、第三十一条对保护区内已有的耕地、住房等建筑物、构筑物的处理进行了规定,这是《条例(草案)》立法难点之二。

针对毕节市饮用水水源保护区及周边煤矿企业较多的实际,《条例(草案)》第三十二条规定了保护区内已有矿山的处理,第三十三条规定了保护区内、外采矿行为对饮用水水源造成不利影响的处理,第四十九条规定了相应的法律责任。这是《条例(草案)》立法亮点之三。

毕节市共有集中式饮用水水源940余处,现只有约280处划定了保护区,针对这一实际,《条例(草案)》在规定保护区划定的同时,在第三十五条规定了饮用水水源在划定保护区之前的保护,这是《条例(草案)》立法亮点之四。

(五)关于保护名录及评估制度

毕节市各县(区)相关职能部门均已建立与饮用水水源环保相关的目标责任制和考评机制,但尚缺乏针对饮用水水源安全进行综合评估和报告的制度。为此《条例(草案)》法规文本第八条规定实行饮用水水源保护名录制度。同时规定饮用水水源保护名录包含现用、备用和规划的饮用水水源,由县(区)人民政府水行政主管部门拟定和调整,报市人民政府水行政主管部门审定后,由市人民政府确定和公布。第十二条规定了评估职责主体,由环境保护会同水务等部门定期对集中式饮用水水源的水质和污染防治情况进行评估,并公告。保护名录制度是《条例(草案)》立法亮点之五。

(六)关于跨县(区)饮用水水源保护

    毕节市饮用水水源涉及跨县(区)、跨乡(镇)保护问题,为此,《条例(草案)》除明确水务和环境保护部门职责,规定其他相关部门应当按照各自职责,做好饮用水水源保护工作外,还作出专门的制度设计,在第三十六条规定市人民政府按照属地管理原则,明确饮用水水源所在地县(区)人民政府或者有关单位承担跨县(区)的饮用水水源保护工作。县(区)人民政府按照属地管理原则,明确饮用水水源所在地乡(镇)人民政府、街道办事处或者有关单位承担跨乡(镇)、街道的饮用水水源保护工作。第三十七条规定市、县(区)人民政府应当建立饮用水水源保护联席会议制度和协作执法机制。

(七)关于农村垃圾治理及农业面源污染

    农村垃圾和农业面源污染是毕节市饮用水水源面临的重要污染源之一,是《条例(草案)》立法难点之三。对此,《条例(草案)》法规文本第二十二条对城乡环境综合整治进行规定:市、县(区)、乡(镇)人民政府及环境保护、水行政、城乡建设、城市管理等相关部门应当加强饮用水水源保护区城乡环境综合整治,逐步完善生活污水、生活垃圾处理设施,实现农村生活污水、生活垃圾集中处理,防止污染饮用水水源,并在第二十三条、第二十四条等条款中对农业面源污染防治进行了规定。如:第二十四条规定:县(区)人民政府农业(畜牧水产)部门应当在饮用水水源准保护区及周边划定畜禽规模养殖禁止和限制区域,加强整治,防止污染饮用水水源,全方位防范和规制农村垃圾和农业面源污染防治。

    针对农村垃圾和农业面源污染防治,《条例(草案)》法规文本强调了饮用水水源所在地乡(镇)人民政府、街道办事处的职责,如:第四十三条规定的乡(镇)人民政府、街道办事处对辖区内饮用水水源的日常巡查等等。同时,在第五十六条规定了委托执法:环境保护和水行政主管部门可以委托饮用水水源所在地乡(镇)人民政府对饮用水水源保护区内的违法行为实施行政处罚,这是《条例》的立法难点之四,也是立法亮点之六。

关于各条款说明及立法依据和理由详见《条例(草案)》。

以上说明及《条例(草案)》,请予审议。

 

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